保安服务管理条例释义与适用指导((第一章 第一条)

第一章总则

保安服务是现代服务业的重要组成部分，在发展现代服务业、促进就业、参与基层应急队伍建设、加强社会治安综合治理等方面有着积极作用。党和国家一贯高度重视发挥保安服务公司、保安员等在社会主义建设中的积极作用。《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》（1991年2月19日，发[1991）7号公布）指出，大力加强防范工作，是减少各种违法犯罪活动和维护社会治安秩序的积极措施；要在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用。《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》（2001年9月5日，中发[2001] 14号公布）指出，要认真研究社会主义市场经济条件下加强社会治安群防群治的方式、方法和途径。保安服务公司要进一步加强规范管理，逐步推进保安服务专业化。《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（2002年9月30日，中发[2002） 12号公布）指出，要努力开辟就业门路，积极创造就业岗位。要重点开发社区保安等公益性岗位。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发（中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见）的通知》（2005年10月21日．中办发[2005] 25号公布）指出，要推进治安防范社会化、职业化。大力发展保安服务业，严格管理和规范保安服务。物业管理公司应严格按照国家有关规定聘用保安人员，充分发挥协助做好治安防范工作的积极作用。要加强社会治安综合治理基层基础工作。着力整合群防群治力量，加强乡镇社区保安等组织建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第卜一个五年规划纲要》（2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准）指出，要加快发展社区服务业，围绕便民服务，重点发展社区保安等。《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006年4月9日，国发[2006]14号公布）指出，要推进社区安全服务。组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动。《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（2007年7月31日，国办发[2007） 52号公布）指出，要加强基层综合应急队伍建设。街道办事处、乡镇人民政府要组织物业保安等，建立基层应急队伍。

对于保安服务公司的发展，国家一直非常关注，并在不同时期根据实际情况给予了相应的优惠政策。例如，1989年，考虑到保安服务公司是以提高社会安全防范能力为目的的特殊企业，尚处初创阶段，且收费标准较低，为扶持其发展，国家税务总局和公安部共同研究之后，公布了《关于对保安服务公司征免税的通知》（1989年9月15日，国家税务总局国税所字[89）第163号），决定免征保安服务公司1989年度的国有企业所得税。保安服务公司应照章缴纳营业税，个别企业纳税有困难的，可按税收管理体制的规定，由税务机关给予适当的减免税照顾。

保安服务活动直接涉及公共安全和人民生命财产安全，与维护社会公共秩序密切相关，在促进保安服务公司发展的同时，国家也一直茌采取各种措施对其加强管理。先后作出了一系列规定，如经国务院批准的公安部《关于组建保安服务公司的报告》、《关于保安服务公司规范管理的若干规定》，中共中央办公厅《政法机关保留企业规范管理若干规定》等。随着形势的不断发展，保安服务业出现了许多新情况、新问题，有必要通过立法对保安服务业作出系统、全面的制度规范。

《保安服务管理条例》是国务院颁布的行政法规，其立法宗旨在于规范保安服务活动，加强对从事保安服务的单位和保安员的管理，保护人身安全和财产安全，维护社会治安。

总则是法律、法规的统领性内容，主要规定立法宗旨、适用范围、立法基本原则、指导方针、基本制度、执法主体、奖励责任等内容，是法律、法规的价值取向和总体思路的集中体现。总则位于法律、法规的首部，与分则、附则部分相对应。总则的内容抽象概括，具有普遍指导意义，能够统领分则和附则的内容，总则的精神贯穿法律、法规的始终，总则已经明确规定的内容，分则、附则不再重复，只是进一步细化明确，并与总则的立法宗旨和精神保持一致。

本章共七条，分别规定了条例的立法宗旨、适用范围、主管机关、从业单位的责任、保安服务活动的基本原则以及激励性规定等。

第一条为了规范保安服务活动，加强对从事保安服务的单位和保安员的管理，保护人身安全和财产安全，维护社会治安，制定本条例。

【释义与适用指导】本条是关于立法宗旨的规定。

一、我国保安服务业的发展概况

保安服务业的产生是由社会的经济发展状况决定的，它伴随人类社会的各种安全需要而产生，随着市场经济的发展而发展。

我国保安服务业历史悠久，在封建社会就已经初具雏形。镖局、镖行和私人保镖为雇主提供专业安全保卫、武装护送等服务，获取适当报酬，是在国家公权力之外的一支民间专业安全保卫力量。明清时期，随着封建经济的繁荣和全国统一大市场的发展，货物、贵重物品等护送业务量猛增，镖局、镖行行业发展迅速。民国以后，由于战乱不断以及现代金融、武器、交通工具的兴起，镖局、镖行未能适应社会的发展，逐渐退出了历史舞台。

改革开放以来，在新的历史条仲下，我国保安服务业从无到有，逐渐发展壮大。1978年，随着党的十一届三中全会的胜利召开，全党和全国人民的工作重点全面转移到经济建设上来，市场经济迅速发展，改革开放逐步深入，社会对安全防范的需求也日益增长。许多企业迫。功需要能够从市场上取得保安服务，而不是在单位内部自建保卫部门。1984年12月，我国当代第一家企业性质的保安服务公司——蛇口保安服务公司——在深圳蛇口成立。1985年1月，全国政法工作会议总结了深圳首创保安服务公司的经验，认为借鉴国外经验，在大中城市创办保安服务公司，承担大型营业性展览、展销和文体活动，以及外商独资、合资企业的保安业务，建立这样一个在公安部门直接领导下的服务公司，既能满足社会需要，有利于治安管理，又有利于缓解警力不足的困难。在此之后，保安服务公司在全国各地如雨后春笋般成立。

二、对保安服务进行规范的必要性

（一）我国保安服务管理政策已不适应形势的发展

1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《政法机关保留企业规范管理若干规定》（中办发[1999] 17号），第十八条规定，保安服务公司只能由公安机关独资开办，其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司。保安服务公司的主要任务是协助公安机关维护社会治安，为社会提供安全防范服务，不得从事生产和商贸活动。公安机关要加强对保安服务公司的领导和管理，规范保安服务：行为，完善保安服务管理制度。按照这个精神，我国公安机关开办的专业保安服务公司得到了迅速发展。

但是，由于公安机关处于既当运动员又当裁判员的角色，一方面，使保安服务业具有较强的行政色彩，市场化程度低，服务项目单一，缺乏市场竞争，行业整体水平不高，无法满足社会各界多样化的安全服务需求。另一穷面，也限制了保安公司的经营自主权，使其难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，发展后劲不足。随着社会主义市场经济的不断发展和依法治国方略的实施，原有的政策规定已经相对滞后，不能适应和满足改革开放的深入发展和社会日益增长的实际需求，已经成为制约保安服务业发展的瓶颈。因此，迫切需要通过改革进行调整。

（二）我国保安从业人员违法现象比较突出

目前，社会上实际存在着大量的非正规保安从业机构和保安人员，它们没有被纳入监督管理范围。据不完全统计，这类人员人数约；达150多万人，其中大量为各企事业单位自聘的保安人员。例如，各物业公司根据《物业管理条侧》的有关规定可以自己配备保安人员，在本物业小区内部进行保安服务；各企业事业单位内部使用自己职工或者招聘人员从事内部保卫工作，既不同于商业性质的保安服务，又与保卫干部性质不同。非正规渠道产生的保安人员的服务领域和范围比较宽泛，虽然弥补了正规渠道专业保安人员数量的不足，但由于人员来源不一、素质参差不齐，在实际工作中产生了很多问题，一些保安从业人员违法犯罪问题比较突出。例如，2004年，北京市公安局接到118封投诉保安人员的倍件，80%是针对社会上的非正规保安人员；成都市公安局在对新闻媒体报道的64起保安人员违法犯罪问题进行调查后发现，其中63起为非正规保安人员所为。

（三）我国保安服务面临巨大发展挑战

随着我国市场经济的发展和改革开放的深入，社会上的安全需求越来越大，保安服务的市场也随之扩大。对保安服务业来讲，这既是巨大的挑战，也是难得的发展机遇。我国保安服务业不仅要建立适应市场经济的运行机制，而且还将而对国外保安服务公司的竞争，国内外保安服务业的客观形势对我国保安服务业提出了更新更高的要求。我国保安服务业应当进一步市场化、法制化，从而赢得更为广阔的发展空间。

三、本条例在规范保安服务活动方面的主要制度设计 

（一）建立政企分开的保安服务管理体制

2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，要求经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。其中明确要求政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺。为了适应社会主义市场经济的深入发展以及政府职能转变的需要，促进保安服务业的健康、规范发展，经过慎重研究，并经中央批准，本条例对现行保安管理政策作了调整，实行政企分开和管办分开，逐步建壶能够充分发挥市场调节作用、企业经营规范和政府监督管理有效的新机制，允许符合条件的公民、法人和其他组织依法开办保安服务公司，实现公安机关由“办保安”向“管保安”转变，公安机关的职责由直接经办保安服务公司转为全面监管保安服务活动。

（二）实行严格的保安服务市场准入制度 

保安服务业作为提供安全服务的特殊行业，直接负责客户人身安全和财产安全，既要追求经济效益，也要承担相应的社会责任，因此，开办保安服务公司，应当纳入国家行政许可项目，进行有序管理，根据不同情况实行严格的市场准人制度。申请设立保安服务公司，应当具备本条例第八条、第十条规定的条件，在取得所在地的省、自治区、直辖市人民政府公安机关核发的保安服务许可证后，凭保安服务许可证到工商行政管理机关办理工商登记。

（三）提高保安人员素质和保安服务质量

一是提高保安人员的素质，加强管理。保安人员的素质直接关系保安服务质量的高低。过去，由于对保安员的素质缺乏保障措施，导致保安服务存在不少问题。针对上述状况，本条例对保安员的条件、上岗培训、违法处罚和权益保障等内容都作出了明确规范。

二是规范保安员的保安服务活动。目前，我国保安服务方式不够规范，特别是保安人员所持有的安全设备和所采取的保安手段没有得到有效控制，在实践中出现了一些问题，需要对其进行规范。本条例第二十九条、第三十条和第三十一条对保安员如何进行保安服务活动作出了明确规定。这既是对保安员提供保安服务活动的规范，更是对保安员个人的保护。

三是提高保安服务质量。本条例第五章对保安服务作出了系统规定。保安从业单位应当严格屣行法律规定，按照保安服务业服务标准提供规范的保安服务，全面提高保安服务质量。

（四）加强保安服务培训 

加强保安服务培训对于提高保安员素质、提高保安服务质量具有重要作用。本条例规定，申请从事保安培训的单位，应当依照法定程序取得行政许可。从事武装守护押运服务的保安员的枪支使用培训应当由人民警察院校、人民警察培训机构负责。保安培训单位应当按照保安员培训教学大纲制订教学计划，对接受培训的人员进行法律、保安专业知识和技能培训以及职业道德教育。保安服务公司和自行招用保安员的单位应当加强对保安员的培训，提高保安员的职业道德水平、业务素质和责任意识。

（五）加强对保安服务业的监督管理

本条例明确了国务院公安部门负责全国保安服务活动的监督管理工作，县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内保安服务活动的监督管理工作。保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动。公安机关应当指导保安从业单位建立健全保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度和紧急情况应急预案，督促保安从业单位落实相关管理制度。公安机关建立保安服务监督管理信息系统，记录保安从业单位、保安培训单位和保安员的相关信息。岔安机关的人民警察对保安从业单位、保安培训单位实施监督检查应当出示证件，对监督检查中发现的问题，应当督促整改。监督检查的情况和处理结果应当如实记录，并由公安机关的监督检查人员和保安从业单位、保安培训单位的有关负责人签字。县级以上人民政府公安机关应当公布投诉方式，受理社会公众对保安从业单位、保安培训单位和保安员的投诉。接到投诉的公安机关应当及时调查处理，并反馈查处结果。